Od kilku tygodni w mediach nieprzerwanie toczy się debata na temat rządowego planu „uzdrowienia finansów publicznych”. Począwszy od gloryfikujących plan opinii polityków Platformy Obywatelskiej, do skrajnie negatywnych ocen opozycji i znawców tematu (specjalistów i ekspertów), dokument ten zbiera pełne spektrum możliwych ocen. Jak zatem wygląda prawda o rządowym, a precyzyjniej PO, planie naprawy finansów państwa?

Już pierwsza lektura ww. dokumentu pozwala zauważyć, że jest on w znacznej mierze spisem zaleceń i deklaracji, nie zawierającym precyzyjnych wytycznych działań, a co ważniejsze instrumentów służących ich realizacji. Trudno bowiem nazwać mianem instrumentów określenia formatu „rozpoczęcie debaty”, „opracowanie koncepcji”, „przedstawienie propozycji”, etc. Skoro mamy do czynienia z dokumentem realnie traktującym o tematyce rozwoju i konsolidacji finansów, powinien on obfitować w gotowe sugestie zmian legislacyjnych, opracowane rozwiązania i uzgodnione (przynajmniej na poziomie koalicyjnym), ścieżki działań. Tymczasem dokument ten odznacza się wysokim poziomem ogólnikowości, szczególnie w warstwie realizacyjnej, co jest jego niewątpliwą słabością. W rezultacie zapisy projektu wyznaczają cel nie wskazując sposobu jego osiągnięcia. Już sam ten fakt wydaje się być nader wymowny. Niestety w ten sposób jawi się całość opublikowanego dokumentu. „Niestety”, gdyż kryzys finansów publicznych w Polsce jest zjawiskiem niezaprzeczalnym i wydawać by się mogło, że oto powstaje plan stanowiący panaceum na dolegliwości nękające krajowy sektor finansów publicznych (SFP). „Niestety”, gdyż i tym razem uzasadnioną jest obawa o to, że wszystko skończy się na planach bez pokrycia i zawiedzonych nadziejach.

Przyglądając się bliżej, rządowym propozycjom, w pierwszej kolejności uderza nadmierny, niczym nieuzasadniony optymizm. O ile przez dwa lata urzędowania nie było „fajerwerków” legislacyjnych, o tyle teraz rząd chce w ciągu niespełna roku opracować i uchwalić szereg ustaw, które w założeniu mają dać oparcie dla materializacji planu rozwoju i konsolidacji finansów. Tymczasem między koalicjantami nastąpiło ochłodzenie, a opozycja nie podziela entuzjazmu rządzących. W rezultacie możliwe stają się tylko dwa scenariusze. Albo czeka nas „sprint” legislacyjny, który bynajmniej nie wróży dobrze jakości stanowionego prawa, albo po raz kolejny mamy do czynienia ze zbiorem pobożnych życzeń, bez realnych szans na ich realizację.

Odnosząc się do treści założeń projektu poświęconych tematyce finansów publicznych, warto podnieść przynajmniej kilka wątków, które ze względu na swoją wagę zasługują na głębszą analizę. Elementem, na którym zasadza się plan naprawy finansów państwa jest tzw. reguła wydatkowa, stanowiąca, iż wydatki elastyczne państwa będą utrzymywane na poziomie nie większym niż 1% rocznie + inflacja¹. Trzeba jednakże zauważyć, że w bieżącym roku budżetowym wydatki państwa będą zdecydowanie wyższe, a sama reguła jest narzędziem, którego zastosowanie może mieć miejsce dopiero w roku 2011 i kolejnych latach budżetowych. Tym samym mało realne staje się obniżenie do 2012 roku deficytu sektora finansów publicznych z poziomu obecnych 7,2% PKB poniżej dopuszczalnego pułapu 3%². Ponadto, zapowiedziana przez rząd redukcja wydatków „uznaniowych” nie rozwiązuje problemu deficytu strukturalnego. Ze względu na to, iż w głównej mierze decydują o nim wydatki sztywne nie podlega on redukcji na skutek poprawy koniunktury w gospodarce. Aby pokazać jak znaczący jest to problem wystarczy zaznaczyć, że od roku 2000 do chwili obecnej udział wydatków sztywnych w wydatkach ogółem budżetu wzrósł o 16%³ i wg rządowych prognoz w roku 2010 osiągnie poziom 76% łącznych wydatków budżetu. Mając na uwadze to, iż podstawą ich realizacji są zapisy ustawowe (a nie tak jak w przypadku wydatków elastycznych – uznaniowe decyzje), jakakolwiek ich redukcja bez uprzednich zmian w ustawodawstwie najzwyczajniej nie jest możliwa. Jak łatwo zauważyć, ograniczenia wydatkowania publicznego powinny mieć swój początek w wydatkach sztywnych, a nie elastycznych. Tymczasem w rządowym planie kolejność ta jest dokładnie odwrotna.

Od szybko i w sposób niekontrolowany rosnących wydatków budżetowych, a w efekcie deficytu SFP, już tylko krok do przekroczenia drugiego z progów ostrożnościowych, opisywanego relacją 55% państwowego długu publicznego (PDP) do PKB. W sytuacji urzeczywistnienia się tego scenariusza konsekwencje byłyby wszechobecne i dotknęłyby bez wyjątku (choć w różnym stopniu) wszystkie grupy społeczne. Przekroczenie kolejnych progów równałoby się z koniecznością podjęcia dotkliwych działań sanacyjnych, konsekwencją których byłoby drastyczne zredukowanie wydatków socjalnych przy równoczesnym zwiększeniu obciążeń podatkowych. Sytuacja ta jest nader aktualna, gdyż tegoroczny budżet bez wątpienia balansuje na skraju progów ostrożnościowych.Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na aktualne stanowisko rządu wobec potrzeby reformy systemu emerytalnego. Jako komponent krajowego SFP system ten w sposób bardzo istotny wpływa na nierównowagę finansów publicznych. Stąd też ujęcie w planie rozwoju i konsolidacji finansów sugestii dotyczących planowanych rozwiązań w obszarze rent i emerytur należy uznać za szczególnie istotne. W obliczu spowolnienia gospodarczego i tak znaczącego deficytu SFP, Polska nie może pozwolić sobie na najmłodszych w Europie emerytów i rzesze zdrowych rencistów. Niedopuszczalną jest sytuacja, aby przed osiągnięciem wieku emerytalnego rynek pracy opuszczało blisko 85% Polaków⁴.

Co na to projekt i jego autorzy? Po pierwsze dostrzeżono potrzebę podniesienia wieku emerytalnego. Po wtóre zapowiedziano włączenie do powszechnego systemu ubezpieczeń służb mundurowych (policjantów, żołnierzy, strażaków, straży granicznej, służby więziennej, BOR, ABW, CBA). Finalnie, po trzecie, w programowanych działaniach znalazło się również powiązanie emerytur z KRUS z dochodami rolników. Zasadność umieszczenia w planie reformującym finanse państwa rozwiązań wzmacniających efektywność i wydajność systemu emerytalnego, nie podlega dyskusji. Wątpliwe jest natomiast podejście do realizacji przedstawionych wyżej zamierzeń. Dlaczego? Oto KRUS w dalszym ciągu będzie wolny od głębokich reform. Mając na uwadze stanowisko PSL w tej sprawie, jest to więcej aniżeli prawdopodobne. Wskazane powiązanie dochodów dotyczyć będzie jedynie najbogatszych rolników. Ponadto, powszechnym systemem emerytalnym objęci zostaną dopiero ci żołnierze i pracownicy służb mundurowych, którzy zaczną służbę od 2012 roku. Oznacza to, iż wymierne korzyści z tego tytułu będzie można szacować dopiero w perspektywie roku 2040. Dopiero wtedy na emeryturę przejdzie ostatni ubezpieczon

y w obecnym systemie. W sytuacji problemów, z jakimi aktualnie borykają się finanse publiczne, mówienie o oszczędnościach w systemie emerytalnym w perspektywie 2060 roku wydaje się być wręcz abstrakcyjne⁶.

Paradoksalnie, przenosząc na drugi plan rozważania dotyczące środków z budżetu przeznaczonych w bieżącym roku na rzecz samorządów (47,2 mld zł) oraz nakłady na obsługę długu (34,9 mld zł), tegoroczny wzrost wydatków sztywnych jest w znacznej mierze udziałem zwiększonej dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (37,9 mld zł) oraz KRUS (15,5 mld zł). Szukając optymalnego rozwiązania należy zaznaczyć, że propozycje zmian w obszarze wydajności systemu emerytalnego powinny mieć nie tylko wymiar długofalowy, lecz także wskazywać na rozwiązania, których wdrożenie możliwe jest w perspektywie krótkookresowej. O ile, bowiem reforma KRUS, i szerzej – systemu emerytalnego to kwestia lat, o tyle wzmocnienie zakresu kontroli wydatkowanych środków możliwe jest do zrealizowania w zdecydowanie bliższej perspektywie. Ponadto, do działań, które można podjąć niemalże ad hoc należy niewątpliwie uszczelnienie systemu ubezpieczeń, usprawnienie kontroli gospodarki środkami publicznymi w szczególności w relacji do KRUS oraz wykluczenie z systemu tych, którzy co prawda posiadają ziemię, ale dochody osiągają z diametralnie innych tytułów.
Przedstawiony plan konsolidacji wśród szeregu pomniejszych zagadnień podejmuje także temat poszerzenia bazy podatkowej zakładający ograniczenie zakresu uprawnień do zwolnienia z obowiązku stosowania kas fiskalnych oraz odliczeń VAT przy nabyciu samochodów z tzw. kratką. Co istotne, opracowanie rządowe dowodzi, że skutkiem wprowadzonego rozwiązania pierwotnie mają być straty we wpływach z podatku VAT na poziomie ok. 120 mln zł. W późniejszym okresie rząd zapewnia, iż wprowadzone rozwiązanie zapewni wpływy budżetowe, niestety Ministerstwo Finansów nie podaje żadnych wyliczeń. Pozostaje wierzyć, że tak będzie.

Zaskakujące wydaje się także ujęcie w treści planu rządowej prognozy wpływów z prywatyzacji. Pomimo istotnego, jednorazowego zastrzyku środków dla budżetu (ok. 27 mld zł w roku 2010), nie mają one nic wspólnego z reformowaniem finansów państwa. Chyba, że przyjąć, iż sposobem rozwiązania problemów sektora finansów publicznych jest sprzedaż jego składników majątkowych. Tak należałoby odczytywać między wierszami cele działań prywatyzacyjnych. PO wskazuje bowiem, że prywatyzacja stanowić będzie z jednej strony źródło ograniczenia długu publicznego, a z drugiej doprowadzi do przejścia od nieefektywnej własności państwowej do efektywnej – prywatnej. I o ile samo podejście wydaje się zrozumiałe, obliczone wskaźniki wydajności i produktywności w sektorze prywatnym są dalece wyższe aniżeli w sektorze publicznym, to przez sposób sformułowania owych treści można wnosić, że rządowi przyświeca nieco inny cel⁶. Zamiast usprawnić zarządzanie i wzmocnić efektywność w sektorze publicznym, innymi słowy w większym stopniu go urynkowić, przyjmuje się, że prywatyzacja stanowi uniwersalne remedium. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że prywatyzacja umożliwi osiągnięcie zakładanych celów, niemniej w samym sektorze nic się nie zmieni. W dalszym ciągu pozostanie on nieefektywny, a samo podejście do wzmocnienia efektywności poprzez zmianę struktury własności wyraźnie to potwierdza.

Kolejnym nie dość dobrze przemyślanym posunięciem autorów rządowego dokumentu a dotyczącym tak istotnego i pożądanego dla przedsiębiorczości tematu, jak deregulacja gospodarki jest propozycja zainicjowania tychże działań od powołania nowego urzędu, którego rolą ma być koordynowanie prac nad deregulacją. Tym samym odbiurokratyzowanie gospodarki zaczyna się od utworzenia kolejnego urzędu, powołania nowych, podporządkowanych mu urzędników, a więc wtórnej biurokratyzacji. Czy tak, więc ma wyglądać deregulacja? Warto w tym miejscu odnieść się do obiektywnego wykładnika opisującego poziom działań deregulacyjnych jakim jest doroczny raport Banku Światowego pt. „Doing Business”. W ostatniej jego edycji Polska zajęła 72 pozycję na 183 sklasyfikowane kraje. Wśród państw UE-27 gorsze wyniki stanowią domenę jedynie trzech państw tj. Czech – 74 miejsce, Włoch – 78 oraz Grecji – 109. Pomimo wprowadzenia tzw. jednego okienka mającego za zadanie ułatwić przedsiębiorcom dopełnianie wszelkich wymaganych formalności, poziom biurokracji nie został zmniejszony. W dalszym ciągu nie spełnia ono pokładanych w nim oczekiwań. Wystarczy zauważyć, że w Polsce założenie działalności gospodarczej wymaga 6 procedur, które w sumie trwają 32 dni. W Nowej Zelandii wystarczy jedna procedura i jeden dzień, aby założyć firmę⁷. Jakiekolwiek komentarze na temat wydają się być zbędne.

Przedstawione fakty pozwalają zauważyć, że pomimo tego, iż ujęte w rządowym dokumencie obszary funkcjonowania sektora finansów publicznych wymagające wprowadzenia usprawnień, bądź całkowitej reorganizacji uznać należy za pozytywne i potrzebne, to wątpliwości budzi już formuła ich realizacji. Po pierwsze konwencja planu pokazuje, że jest to w głównej mierze zestaw propozycji niebędący dokumentem strategicznym. Jego implementacja obok podstaw ustawowych wymaga w pierwszej kolejności konsultacji i rozmów z koalicjantem. Te zaś z pewnością nie będą łatwe. Lektura projektu uwidacznia bowiem liczne konflikty stanowisk. Po drugie, pewne elementy jak chociażby reforma KRUS w dalszym ciągu prezentowane są w sposób bardzo ogólny (wręcz lakoniczny), a przy tym mało zdecydowany. Niestety takie podejście pozostaje w sprzeczności z wynikami analiz pokazującymi daleko idącą nieefektywność funkcjonowania KRUS, a wręcz patologię tej instytucji⁸. Po trzecie, wątpliwościami napawa również możliwość praktycznej realizacji zarysowanego kalendarza ustawodawczego. Tym samym za zasadne należy uznać obawy o tempo prac legislacyjnych, a przede wszystkim ich finalny efekt.

¹ Por. Plan rozwoju i konsolidacji finansów 2010-2011 (Propozycje), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 29 stycznia 2010 r., s. 9.

² Por. Program Konwergencji. Aktualizacja 2009, Ministerstwo Finansów, Warszawa, luty 2010 r., s. 14.

³ Problem wydatków sztywnych pojawia się nieprzerwanie od kilku lat. Tym bardziej brak radykalnych działań w tym zakresie należy uznać za słabość rządowego planu rozwoju i konsolidacji finansów. Por. M. Markiewicz ,J. Siwińska, Wydatki sztywne budżetu państwa, Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych CASE, Warszawa lipiec 2003 oraz Z. Szpringer, Wydatki budżetu państwa, Biuro Analiz Sejmowych, Informacja BAS Nr 1161, Warszawa, październik 2005. Zobacz także dokument pt. Opinia na temat ustawy budżetowej na rok 2010 (wybrane zagadnienia), Opinie i ekspertyzy OE-122, Kancelaria Senatu Biuro Analiz i Dokumentacji, Dział Analiz i Opracowań Tematycznych, Warszawa grudzień 2009.

⁴ T. Skica, T. Pomianek, R. Pater, E. Tarnawska, Sektor publiczny w Polsce. Efektywność w dobie kryzysu, Finansowy Kwartalnik Internetowy e-Finanse 2009, Nr 3, s. 12.

⁵ Plan rozwoju i konsolidacji finansów…, dz. cyt., s. 18.

⁶ Por. T. Skica, T. Pomianek, R. Pater, E. Tarnawska, Sektor publiczny w Polsce…, dz. cyt., s. 18 i nast. Zobacz także: T. Pomianek, T. Skica, Efektywność sektora publicznego w Polsce. Próba oceny, www.bistro.edu.pl (przyp. aut.).

⁷ Por. Doing Business 2010. Reforming through difficult times, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Washington 2009.

⁸ Por. T. Skica, T. Pomianek, R. Pater, E. Tarnawska, Sektor publiczny w Polsce…, dz. cyt., s. 11 i nast. Zobacz także: T. Pomianek, T. Skica, Efektywność sektora publicznego w Polsce. Próba oceny, www.bistro.edu.pl oraz por. A. Rzońca, W. Woccjciechowski, Ile kosztują nas wcześniejsze emerytury?, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Towarzystwo Ekonomistów Polskich, Warszawa, 2008, s. 7 (http://www.for.org.pl/upload/File/raporty/Raport_o%20kosztach_emerytur_FINAL.pdf ).